二、“十二五”上海旧区改造发展的形势和背景
“十二五”是上海全面推进科学发展、转变经济发展方式、构建和谐社会的重要时期，社会经济发展将更加注重于惠及民生，注重于改善市民群众的基本生活条件。旧区改造是科学发展、改善民生的重要载体，综合上海“十二五”发展要求，旧区改造面临以下的形势特征：
（一）从国家加大保障性安居工程建设来看，推进城市旧区改造（棚户区改造）是安居工程的重要内容。2007年，党的十七大提出“住有所居”目标，要求着力解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，切实改善人民群众居住条件。2008年以来，为积极解决城镇中低收入家庭的住房困难，中央实施了国家安居工程建设，其中要求加快推进各类棚户区改造。2010年，全国建设各类城镇保障性住房和棚户区改造590万套（户），“十二五”期间，规划任务3600万套（户）。现阶段，上海旧区改造重点是拆除改造成片二级旧里以下房屋，并列入国家安居工程建设范围，必须全力加以推进。
（二）从上海住房保障制度建设来看，旧区改造是现阶段住房保障的重要组成部分。近年来，上海住房保障建设进入了快速发展阶段。从多年来本市大规模城市建设的经验来看，旧区改造已成为解决中低收入家庭住房困难的重要渠道，是彻底解决住房困难户的有效途径。经调查，居住在二级旧里以下房屋内的居民绝大多数是中低收入群体，难以通过自身力量解决住房困难，需要通过政府实施旧区改造改善居住条件。“十二五”期间，根据市委、市政府的要求，旧区改造要进一步发挥解决中低收入家庭住房保障的作用，积极突出其公益性特征，把解决市民群众住房困难作为其根本目的。
（三）从本市旧区改造现状和条件来看，居民群众要求改造的呼声越来越高。据统计，至“十一五”期末，本市中心城区仍有成片二级旧里以下房屋640万平方米左右，零星二级旧里超过80万平方米。同时，郊区城镇也有大量的危旧房急需改造。随着社会经济进一步发展，二级旧里以下房屋严重影响城市的公共安全，与现代化国际大都市发展要求很不协调。加快推进改造，不仅可以改善市民群众的住房困难，而且可以完善城市功能，改善城区面貌，增强人民群众的向心力和凝聚力。
（四）从国家政策法规调整趋势来看，旧区改造需要不断创新和完善方式方法。“十二五”期间，本市旧区改造不仅任务重、难度大、成本高，而且需要根据国家和本市土地、规划、房屋征收、信贷、税费等政策法规的变化不断调整具体做法。如国务院《
国有土地上房屋征收与补偿条例》出台后，本市旧区改造中房屋征收（拆迁）管理体制、工作机制、操作模式等发生重大变化，需要及时调整和磨合。同时，针对新情况、新问题，要继续创新机制，不断深化和改进操作办法。
