审计调查还发现，部分地方政府为吸引投资，违反国务院规定，自行制定税收返还政策，不仅损害了税法的严肃性，而且加剧了企业的不公平竞争，导致一些企业为追逐税收优惠，在地区间无序流动。如呼和浩特市和林县盛乐经济开发区自定税收返还政策，将税务局征收的地方收入全部返还给企业，仅2002年返还蒙牛乳业股份公司税款就达4900多万元。
(四)税务部门征管不力，造成税收大量流失。
调查的788户企业中有169户(占21.45%)由于税务部门征管不力，导致税收流失27.6亿元。主要表现：一是部分税务机关擅自扩大优惠政策执行范围，或变通政策违规批准减免税。审计抽查发现，有83户存在此问题，共少征税款20.52亿元。如2002年至2003年9月，上海市国税局、地税局第六分局在上海农工商超市有限公司税收优惠政策期满、当年新安置待业人员达不到国家规定比例的情况下，批准该公司减半征收企业所得税，少征税款13333万元。二是对企业纳税申报审核不严，导致税收流失。三是稽查查补税款不按规定加收滞纳金。如无锡市国税局稽查局2002年对稽查案件查补税款全部未征收滞纳金，据对该局2002年至2003年9月稽查案件中涉税金额前21名企业统计，应征未征滞纳金达1549.86万元。四是部分税收优惠政策多环节审批、多头管理，导致部分纳税人钻“空子”，造成国家税收流失。如南京市科学技术局将从事商品流通的南京医药股份有限公司，经营手机销售、娱乐、印刷等业务的南京鸿兴达通信实业有限公司，从事长江货运的南京水运实业股份有限公司等，认定为高新技术企业，2002年至2003年9月，税务部门据此批准减免税5667.8万元。
三、审计建议
针对以上问题，审计署建议：
(一)进一步完善税收工作考核机制，努力构建依法治税的税收征管环境。目前，各级税务机关在制定和分配税收计划工作中，仍采取“基数加增长率”的模式，这样做有其历史的原因，对税收的持续快速增长也发挥了一定的积极作用。但计划与实际往往存在较大出入，且税收计划完成的好坏不仅是上级税务机关考核下级税务部门工作业绩的重要内容，也是各级政府评价、奖励税务部门最直接的参考依据。在这样一种税收计划管理和考核机制下，税务机关在完成税收计划后，为防止基数过大，往往延压税款，而在完不成税收计划时，则又容易出现征收“过头税”的问题，很难做到依法治税。为此，建议国家税务总局进一步完善税收管理机制，逐步以税收征管综合质量考评取代现行的税收计划考核，从制度上保证税务部门依法治税，杜绝人为调节税收入库进度现象的发生。
(二)严管重罚，加大对偷税行为的处罚力度。在目前自主申报纳税的税收征管模式下，对偷税行为的处罚力度，直接影响税收征管秩序。从这次调查情况看，由于税务机关对偷税行为处罚不力，在一定程度上助长了纳税人偷税的主观故意。在调查的788户企业中，2002年有157户企业的偷税行为被查处，税务机关仅对其中的48户处以罚款，对57户加收滞纳金，处罚率和滞纳金加收率(按户次)分别仅为30.57%和36.31%，远远低于税法规定的处罚标准。这样的处罚对少数存在侥幸心理不依法纳税的企业，起不到震慑作用。建议各级税务机关严格依法惩处偷税行为，保证税法的严肃性。
